Op 18 december 2024 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State twee belangrijke uitspraken over intern salderen bij de beoordeling van de impact van projecten op de natuur.
Deze uitspraken hebben niet alleen grote gevolgen voor lopende en toekomstige vergunningprocedures, maar ook met terugwerkende kracht voor activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 met toepassing van intern salderen zijn gerealiseerd en waarvoor op grond van het oude beoordelingskader geen natuurvergunning nodig was. Hierna zetten we in korte lijnen de gevolgen uiteen.
Oud beoordelingskader
Tot 18 december 2024 was een bedrijf niet vergunningplichtig voor het aspect Natuur indien de stikstofdepositie onder het vergunde stikstofniveau bleef. Met andere woorden: de gevolgen van het voorgenomen project mochten worden bezien in relatie tot de gevolgen van de bestaande vergunde situatie (referentiesituatie). Als de gevolgen van het voorgenomen project niet groter of anders waren dan de gevolgen van de al vergunde situatie op dezelfde locatie, dan waren significante gevolgen uitgesloten en was geen natuurvergunning nodig voor het voorgenomen project. Er is dan sprake van intern salderen. Daarvoor behoefde geen vergunning aangevraagd te worden. En indien er toch een vergunning werd aangevraagd, dan werd deze afgedaan met een besluit tot weigering, de zogenaamde positieve weigering.
Situatie na 18 december 2024
Vergunningplicht
In de uitspraken van 18 december 2024 zet de Raad van State een nieuw beoordelingskader van de natuurvergunningplicht uiteen. In de kern komt dit erop neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. Intern salderen mag onder bepaalde voorwaarden wel worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning kan worden verleend. Met andere woorden: ook al leidt de aangevraagde bedrijfssituatie (inclusief de ongewijzigde onderdelen) niet tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (de bestaande vergunde situatie) dan nog zal in de meeste situaties een vergunningplicht bestaan. Dat is alleen anders als significante gevolgen voor het gehele project (zonder het betrekken van de referentiesituatie) zijn uitgesloten.
In geval een vergunningplicht bestaat, zijn volgens de Raad van State een aantal aspecten van belang bij de beoordeling. De uitspraken van 18 december 2024 hebben tot gevolg dat de omvang van de referentiesituatie die voor intern salderen mag worden ingezet in bepaalde gevallen beperkter is dan voorheen het geval was. Daarbij speelt onder meer een rol waaraan de referentiesituatie is ontleend. Is eerder een natuurvergunning verleend of is er (enkel) een milieutoestemming op de van toepassing zijnde referentiedatum?
Intern salderen met natuurvergunning
Bij intern salderen met een natuurvergunning mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het vergunde project worden ingezet als referentiesituatie. Daarbij geldt niet de voorwaarde dat de vergunde activiteit feitelijk aanwezig is. Relevant is of de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de vergunde activiteit aanwezig waren of konden zijn. Dat is het geval als het project alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning waaraan de referentiesituatie wordt ontleend.
Intern salderen met milieutoestemming
Ingeval van intern salderen met een milieutoestemming mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan bestaande onderdelen van de vergunde activiteit in de referentiesituatie worden betrokken, voor zover die onderdelen feitelijk zijn gerealiseerd en, voor zover deze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen.
Additionaliteitsvereiste
De uitspraken van 18 december 2024 hebben ook tot gevolg dat intern salderen alleen mogelijk is als voldaan kan worden aan het additionaliteitsvereiste. Dit wil zeggen dat de afname van emissies ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen) alleen mag worden gebruikt voor een nieuwe ontwikkeling als deze afname niet nodig is om de staat van de natuur te herstellen of de behouden. Hiervoor zal naar verwachting een maatregelenpakket van de overheid benodigd zijn om dit aan te kunnen tonen. Op het moment dat de provincies bereid zullen zijn om natuurvergunningen te gaan verlenen, dan zal daarin volgens de Raad van State gemotiveerd moeten worden welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdspad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.
Overgangsperiode
Zoals hiervoor al kort aangegeven, zullen de hier besproken uitspraken direct gevolgen hebben voor lopende en toekomstige vergunningtrajecten. Echter, deze uitspraken hebben ook met terugwerkende kracht gevolgen voor activiteiten die zijn gestart op of na 1 januari 2020 en waarvan eerder werd aangenomen dat deze, via het mechanisme van intern salderen, niet vergunningplichtig waren. Met het nieuwe beoordelingskader zullen deze activiteiten alsnog vergunningplichtig zijn als de activiteit na deze uitspraken nog in uitvoering is of nog wordt geëxploiteerd en significante gevolgen daarvan niet op grond van objectieve gegevens op voorhand zijn uitgesloten.
De Raad van State wil uit het oogpunt van rechtszekerheid voorkomen dat als gevolg hiervan direct handhavend opgetreden kan worden door het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. De Raad van State heeft daarom in haar uitspraken bepaald dat voor initiatiefnemers van activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) geldt waarin het bevoegd gezag geen last onder dwangsom of last onder bestuursdwang mag opleggen aan een initiatiefnemer. Het nemen van andere maatregelen blijft wel een instrument dat ingezet kan worden.
In deze overgangsperiode kan de initiatiefnemer onderzoeken of voor de voortzetting van de activiteit een natuurvergunning nodig is. Als dat zo is, dan kan de initiatiefnemer de overgangsperiode gebruiken om een aanvraag voor een natuurvergunning te doen.
Voor initiatiefnemers die voor of na 1 januari 2020 een aanvraag voor een natuurvergunning voor een activiteit hebben gedaan, waarop het bevoegd gezag na 1 januari 2020 maar voor de datum van deze uitspraken op basis van intern salderen heeft beslist dat een natuurvergunning niet nodig is (een positieve weigering), geldt het voorgaande eveneens.
Wat te doen
De gevolgen van beide uitspraken zijn veelomvattend. We hebben u in korte lijnen meegenomen in de gevolgen, maar hier valt nog veel over te zeggen. De rijksoverheid en provincies zijn bezig met impactanalyses en beraden zich over vervolgmaatregelen. Daar kan het opstellen van beleidsregels onderdeel van uitmaken. Het is nog de vraag wat dergelijke beleidsregels in zullen gaan houden en wat dit betekent voor de mogelijkheden tot het verkrijgen van een natuurvergunning.
Het is in ieder geval van belang om voor de eigen situatie na te gaan of deze valt onder de categorie van initiatiefnemers die vanaf 1 januari 2020 een activiteit hebben gestart waarbij sprake was van intern salderen en zonder vergunningplicht. Onze adviseurs helpen hier graag bij. Samen kan worden bekeken wat de beste aanpak is, ook in het licht van toekomstige ontwikkelingen, zoals mogelijke stalaanpassingen in het kader van het Brabantse stallenbeleid.
Voor meer informatie, neem contact op met Eric Zegers via 06-308627099 of ezegers@arvalis.nl of Jacqueline de Wit via 06-51490277 of jdwit@arvalis.nl.
